鹤山市依法治市简报

2013年第六期

鹤山市依法治市工作领导小组办公室编                        2013年8月29日

“江门样本”:鹤城镇“大调解”格局  社会管理创新成为省首批试点项目

    和传统乡贤治村相比，“三老”如今更多只是在发挥“和事老”作用，维稳价值很大。

    即使如此，新乡绅阶层也已成为乡村治理中一支不可忽视的力量。

    “三老”并非要替代村干部。推进乡村自治，需要各方合力。

    作为费正清所言“平民大众与官方之间的缓冲阶层”，乡绅阶层曾是中国乡村自治传统的重要组成。这一阶层在消失6 0年后复苏，担起重建乡村秩序、维系传统价值的重任。在鹤山市鹤城镇，“三老”阶层重拾乡贤治村传统，正在发挥着社会稳定减震器的作用。以“三老”调解为亮点的鹤城镇“大调解”格局社会管理创新，得到官方鼓励，已列为全省首批12试点项目之一。

    这一新乡绅阶层，与传统有何区别？在官方气息蔓延于乡村每一角落之时，新乡绅阶层对促进乡村自治能发挥多大作用？又是否改写了乡村的权力图谱？记者近日走访了鹤城镇，观察记录其“三老”群体的调解工作现状。

    快捷调处受欢迎

    鹤城曾是鹤山县治所在，今辖15个村委会和1个居委会是鹤山工业重镇和农业强镇。随着经济快速发展，各类纠纷增多，传统官方调处方式一再出现失灵状况。2012年7月，鹤城镇出现了广东省第一个镇级民间调解组织“昆仑协和会”，新乡绅阶层开始介入乡村治理。昆仑协和会主要由人称“三老”的老干部、老教师、老族长组成，并吸收了部分青年企业家、社会各届成功人士。协会分为镇、村、组三级，村、组设立分会，镇级协会有35人，每个行政村分会有10至15人，每个自然村有3-5人。

    “协会处理最多的是邻里纠纷、夫妻矛盾。”鹤山二中退休教师冯文忠是昆仑协和会成员，一年多来处理这类琐碎纠纷，他感觉村民居民对协会很欢迎。协会昆仑社区分会前不久处理的一单纠纷让他印象深刻，当时社区彩虹新楼小区一4楼住户与5楼住户闹纠纷。4楼黄女士发现房顶漏水墙体发霉，认为是5楼李先生装修所致，李先生则认为4楼没证据。纠纷反映到司法所，司法所建议昆仑协和会处理。

    冯文忠调解中现场查看，认为漏水可能有装修原因，也可能与楼体年久有关，建议双方本着解决问题原则和解，不用纠缠责任。双方也觉得冯文忠分析有理，最终同意调解，各出一半费用维修楼板。

    也能化解重大群体纠纷

    “走法律程序，要确认法律事实，才有责任划分。不仅繁琐，还会有打了漫长官司无法执行，房屋鉴定费用高等现实问题。”鹤城司法所所长刘志锋介绍说，司法所与昆仑协和会都有调解职能，司法所经常会将投诉等转到协和会，从以往实践看，由社会组织或知名人士出面调解，更容易让纠纷双方当事人消除对立情绪，而当事人能冷静下来，往往就谈得开，谈得拢，在执行时也容易，纠纷双方实际也都减少了成本。

    除了快速调处琐碎纠纷，协和会也能在一些重大群体事件中发挥作用。鹤城镇2012年9月曾发生一宗重大群体事件，当时鹤城城西村100多名村民围堵当地水厂，质疑水厂偷水。水厂的中山老板也不甘示弱，认为是合法经营，与村民发生冲突。鹤城镇政府、派出所、水利局等部门陆续出动，但纠纷无法化解。此时，昆仑协和会时任会长张国华站了出来，先对老板来一阵教训，“你一个外地人，不搞好本地的关系，这生意没法做！”面对村民，张国华晓之以理，“你们说水厂偷水，老板说敢当场挖开管道，众人一起见证，挖开了也不让你们赔，再给埋好就行了；你们说水厂占用土地，国土所会和你们一起重新测量。”张国华出面后，这场群体事件迅速平息，其后他分头与双方多次沟通，最终解决了纠纷。

    短板：解决专业性纠纷

    然而，昆仑协和会也有无法解决的问题。尤其是涉及专业法律问题及刑事问题，协和会作用有限，司法所会联合昆仑法律顾问团等社会组织解决，并对部分纠纷案引导当事人到法院做司法确认工作，永久消除纠纷。

    今年7月31日，鹤城司法所接到一宗交通事故纠纷调解申请。事故发生在7月3日，当时鹤城人李某驾驶货车，与外地人刘某、吴某所驾乘的摩托车碰撞，刘某、吴某受伤，交警认定双方负同等责任。但在事故认定书发出时，刘某、吴某7月23日在另一宗交通事故中被撞身亡，两人家属要求李某及货车车主赔偿，产生了较为复杂的法律关系。

    “伤者刘某、吴某已经死亡，其家属又缺少医疗单据，再来起诉遇到一些麻烦。”刘志锋说，司法所邀请昆仑法律顾问团律师与各方沟通，李某及车主当日同意一次性赔偿2万元并立即履约，伤者家属很满意。

    此外，在一些涉及外来工的纠纷中，司法所往往也会借助本地商会力量。刘志锋记得，去年8月曾有一宗外来工工伤纠纷案，这名外来工在做木材切割时，一个脚趾不慎被切割机切掉，与工厂老板未谈拢赔偿，其利用同乡会力量索赔。司法所接案后请求鹤城商会协助，因该工人的同乡会领导与木材厂老板都是商会会员，仅用一个上午时间就消除纠纷，中午签订协议，木材厂老板当日下午就将赔偿款转账给了受伤工人。

    构建“大调解”，小事不出村

    鹤山市社工委副主任科员黎永昌表示，这些案例都是“大调解”格局的体现，解决民间纠纷，不只是依靠昆仑协和会这样的民间组织，而是要整合官方和民间力量，将“人民调解、司法调解、行政调解”融合起来，并相互配合，快速解决纠纷。

    据其介绍，鹤山市2011年12月将鹤城镇“大调解”格局作为社会管理创新项目，并被列入全省第一批社会创新观察项目。该项目借助已有的社会矛盾纠纷调处三级工作平台，在整合相关部门职能资源的同时，充分吸收中国传统文化中的“乡贤治村”理念，把社会力量、特别是社会组织纳入调解机制，从而做到对矛盾纠纷早发现、早调解。一方面，在“大调解”格局构建过程，通过不断建立各类社会组织，壮大了调解工作的社会力量，推动了社会组织发展；另一方面，社会组织发展壮大、功能强化后，反过来又促进“大调解”格局进一步完善。

    据统计，2012年，鹤城镇调处各类矛盾纠纷135宗，调解率和成功率均达到92%，大部分矛盾纠纷都在村一级得到解决，做到“小事不出村，大事不出镇”。去年11月，经省评审考察专家组实地考察和现场答辩，该项目从全省21个地级市23个观察项目中脱颖而出，成为省第一批12个社会创新试点项目之一，鹤山市也因此被确定为省社会创新实验基地。

    为激发乡村自治活力，鹤城镇还在积极探索建设“社会组织孵化基地”，通过解决社会组织的工作场地、基本办公设施、规范化建设服务、能力提升培训以及参与社会建设等问题，从而让社会组织更好地参与到社会管理和建设中去。去年11月5日，鹤城镇率先建立起江门第一个镇级社会组织孵化中心，该镇义工联合会、昆仑法律顾问团、昆仑协和协会、环境保护促进会、腐竹行业协会、水果行业协会等8个社会组织首批进驻。中心分设行业协会、公益服务和群众生活等三类孵化基地，每个基地都有专人负责，现已培育各类社会组织12个，发展势头良好。

    目前，鹤城镇还计划在繁华商业地段福茂广场二楼，打造一个1500平方米的“加爱鹤城”公众服务中心，作为该镇社会组织孵化培育新基地，期望培育更多的社会组织，让更多的鹤城乡亲及外来务工人员，享受到各类社会组织带给他们的文化娱乐活动和便捷服务。

    “和事老”维稳，影响力大过权力

    昆仑协和会这样的社会组织，为何能在乡村发挥很好的调解作用？鹤城官方与民间各方的一致看法是威望，尤其“三老”出面时，更能让人信服，“像冯老师，他在鹤山二中几十年，好多人都是他的学生。”据介绍，鹤城二中现在4个正副校长，3个都是冯文忠的学生，他的学生也有很多在政府任职，包括江门市副市长、鹤城镇副镇长等。

    “他们熟悉乡村社会的情理，也有一定的个人支配时间，处理乡村事务会更有热情和同理心。”鹤城镇镇长谢文清说，“很多事情，他们出面比我这个镇长出面要顺当得多。”谢文清2011年7月到任鹤城，曾感觉对群体性事件“疲于奔命”，有了昆仑协和会等民间组织帮忙，如今觉得轻松了许多。

    和传统乡贤治村相比，“三老”如今更多只是在发挥“和事老”作用，维稳价值很大。但协和会影响是有限的，也并非平行于党支部、村委会的新机构，没有直接实施管理治理的权力，在村党支部为主导、村委会行政化的乡村权力图谱中，村民自治暂难脱离有名无实困境。“昆仑协和会原来就叫昆仑维稳协和会，后来刘海书记来视察，建议去掉了维稳两个字。”有关人士介绍说。

    即使如此，新乡绅阶层也已成为乡村治理中一支不可忽视的力量。在“三老”能否促进乡村自治、与村干部形成权力制衡的问题上，谢文清表示，“三老”会对村务有较强监督作用，在换届改选时，如果村干部不合格，“三老”也能发挥“一呼百应”的影响力，改选新的合格人选。不过他也认为，“三老”并非要替代村干部，推进乡村自治，需要各方合力。